Протокол «Решение коллегии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека»

Приложение
к протоколу заседания коллегии
Федеральной службы по
надзору в сфере защиты
прав потребителей и
благополучия человека
от 20 мая 2010 г.

Заслушав и обсудив доклад начальника Управления защиты прав потребителей Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека О.В. Прусакова «О практике реализации территориальными органами Роспотребнадзора полномочий по проведению административных расследований, связанных с выявлением нарушений требований законодательства о защите прав потребителей», а также соответствующие отчеты руководителей Управлений Роспотребнадзора по городу Санкт-Петербургу (И.А. Ракитин), Воронежской области (М.И. Чубирко) и Ставропольскому краю (А.В. Ермаков) коллегия Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в целом отмечает, что практика проведения административных расследований, сформированная территориальными органами Роспотребнадзора, в настоящее время как по количественным, так и по качественным показателям все еще находится на уровне, явно не соответствующем тем задачам, которые стоят перед Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в условиях необходимости оптимизации надзорных полномочий и повышения их эффективности.

Учитывая, что с 30 марта 2010 года вступили в силу изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), предусматривающие возможность проведения административного расследования также в области законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, и, принимая во внимание соответствующие изъятия из Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», скорейшее формирование систематической практики проведения административных расследований по всем направлениям установленной сферы деятельности приобретает для территориальных органов Роспотребнадзора очевидную значимость.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в целях совершенствования административных полномочий в области защиты прав потребителей в рамках методического обеспечения деятельности территориальных органов Роспотребнадзора неоднократно обращала внимание на необходимость проведения административных расследований, как особой формы производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренной соответствующими положениями ст. 28.7 КоАП РФ.

Однако, несмотря на сформированную и постоянно актуализируемую организационно-методическую базу по данному вопросу (письма Роспотребнадзора от 22.09.2005 № 0100/7716-05-32 «О применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», от 12.07.2007 № 0100/7062-07-32 «Об оптимизации практики применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при проведении административного расследования по делам, связанным с защитой прав потребителей в сфере потребительского кредитования», от 07.08.2009 № 01/11347-9-32 «Об осуществлении контроля (надзора) за исполнением законодательства о защите прав потребителей при оказании туристских услуг», от 19.08.2009 № 01/11921-9-32 «О применении норм КоАП при проведении административного расследования», от 30.03.2010 № 01/4556-0-32 «О применении норм КоАП при проведении административного расследования в связи со вступлением в силу Федерального закона № 380-ФЗ»), позволявшую и позволяющую своевременно обеспечивать последовательное формирование необходимой правоприменительной практики, констатируется явная неравнозначность степени применения территориальными органами Роспотребнадзора как такового института административных расследований в своей текущей деятельности.

При этом предметный анализ результатов исполнения отдельных поручений Роспотребнадзора помимо прочего выявил, что во многих территориальных органах Роспотребнадзора вплоть до настоящего времени навыки производства по делам об административных правонарушениях с проведением административного расследования отсутствуют в принципе, либо работа в этом направлении носит формальный характер.

В частности, в административной практике целого ряда Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации по таким приоритетным направлениям деятельности в сфере защиты прав потребителей как финансовые услуги и услуги ЖКХ, в 2008 и 2009 годах случаи проведения административных расследований вообще отсутствовали (Брянская область, Камчатский край, Костромская область, Ненецкий автономный округ, Республика Ингушетия, Республика Тыва, Томская область, Чеченская Республика, Чукотский автономный округ).

При этом наиболее показательной, систематизированной и отработанной остается практика проведения административных расследований по фактам нарушений требований законодательства о защите прав потребителей в сфере предоставления финансовых услуг гражданам.

Так, в 2009 году в целом произошел заметный рост (с 199 в 2008 году до 273, т.е. на 37%) количества административных расследований, проведенных в отношении кредитных организаций, что в конечном итоге нашло свое выражение как в росте на 69% числа составленных протоколов об административных правонарушениях, так и в увеличении на 65% числа вынесенных постановлений о привлечении кредитных организаций к административной ответственности (одновременно с этим в 2009 году на рынке финансовых услуг территориальными органами Роспотребнадзора было проведено проверок на 13% меньше, чем в 2008 году).

В результате в 2009 году, несмотря на некоторое уменьшение количества проводимых проверок на финансовом рынке (с 665 в 2008 году до 582), в целом было вынесено 326 соответствующих постановлений по делам об административных правонарушениях по сравнению со 197 постановлениями в 2008 году (рост - на 65 %), что может свидетельствовать о возросшем количестве обнаруженных правонарушений и принятых мер в целях восстановления законности, в первую очередь, за счет эффективно проведенных административных расследований, а не «традиционных» проверок.

Между тем, несмотря на неоднократные указания центрального аппарата Роспотребнадзора о приоритете практики возбуждения дел об административных правонарушениях в сфере защиты прав потребителей на финансовом рынке с проведением административных расследований, число вынесенных территориальными органами соответствующих определений о проведении административных расследований стало расти только в 2009 году (рост на 37%), в то время как в 2008 году по сравнению с 2007 годом данный показатель практически не менялся (201 и 199 расследований соответственно). При этом если в 2007-2008 годах менее половины Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации проводили административные расследования в рассматриваемой сфере потребительских правоотношений, то в 2009 году указанную процессуальную форму продолжала вообще не использовать только четвертая часть территориальных органов.

В итоге, на один территориальный орган Роспотребнадзора в 2009 году в среднем пришлось (в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг) три административных расследования (в 2008 году - два), а на долю семи Управлений Роспотребнадзора (по городу Санкт-Петербургу, Алтайскому, Краснодарскому, Ставропольскому и Хабаровскому краям, Воронежской и Тульской областям) - почти 36% от общего числа всех административных расследований, проведенных на рассматриваемом сегменте потребительского рынка, что при всей очевидной значимости указанной работы явно не достаточно. Тем более, что как показывает анализ, отсутствие практики проведения административных расследований в качестве вспомогательной процессуальной процедуры (в рамках КоАП РФ) по делам об административных правонарушениях сопровождается общим низким уровнем соответствующей надзорной деятельности в принципе (Кировская область, Мурманская область, Томская область, Республика Адыгея, Республика Калмыкия, Республика Тыва, Республика Хакасия), в то время как территориальные органы Роспотребнадзора, систематически проводящие мероприятия по контролю, также систематически возбуждают дела об административных правонарушениях и проводят соответствующие административные расследования.

В то же время нельзя не отметить позитивную тенденцию к уменьшению числа административных расследований, проведенных территориальными органами Роспотребнадзора в 2009 году, завершившихся прекращением дела об административном правонарушении (применительно к административным правонарушениям на рынке финансовых услуг).

Так, в 2007 - 2008 годах достаточно высокая доля административных расследований, проведенных территориальными органами Роспотребнадзора, завершалась прекращением дела об административном правонарушении (54% в 2007 году и 53% в 2008 году). При этом в тот же период происходило и более чем двукратное увеличение числа соответствующих прекращенных дел об административных правонарушениях по итогам их рассмотрения: если в 2007 году их доля составляла 11% от общего числа рассмотренных дел, то в 2008 году этот показатель вырос до 24%.

По итогам же 2009 года по результатам проведения административного расследования прекращалось только каждое пятое дело (21% или 56 дел при незавершенных на 01.01.2010 62 делах), что отразилось на повышении результативности административных расследований в 1,5 раза (в 2008 году было составлено 94 протокола об административном правонарушении по результатам административного расследования, в 2009 - 155).

Указанное, таким образом, свидетельствует о снижении количества заведомо необоснованно возбужденных дел об административном правонарушении с формальным проведением административного расследования, поскольку в 2008 году прекращалось каждое второе дело, что среди прочего могло подразумевать «увод» потенциально виновного лица от ответственности по разного рода причинам.

Несмотря на меры, принимаемые отдельными территориальными органами Роспотребнадзора по активизации надзорной деятельности за счет более действенного применения практики проведения административных расследований (Управления Роспотребнадзора по городу Санкт-Петербургу, Воронежской области, Краснодарскому краю), в том числе в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия при решении вопроса о возбуждении дел об административных правонарушениях в области санитарного законодательства, показатель доли соответствующей категории дел в общем объеме дел об административных правонарушениях, для большинства территориальных органов Роспотребнадзора в целом не превышающий 1-1,5 %, является недопустимо низким результатом.

С учетом изложенного, в целях скорейшего формирования надлежащей и эффективной практики проведения административных расследований коллегия

РЕШАЕТ:

1. Принять к сведению информацию начальника Управления защиты прав потребителей Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека О.В. Прусакова о реализации территориальными органами Роспотребнадзора полномочий по проведению административных расследований, связанных с выявлением административных правонарушений в сфере защиты прав потребителей.

2. Руководителям Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации разработать и утвердить комплекс организационных мер, направленных на активизацию работы по формированию эффективной практики проведения административных расследований как при реализации функций по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей, так и в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, для чего:

2.1. Принять к неукоснительному исполнению соответствующие указания Роспотребнадзора, содержащиеся в письмах от 22.09.2005 № 0100/7716-05-32 «О применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», от 12.07.2007 № 0100/7062-07-32 «Об оптимизации практики применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при проведении административного расследования по делам, связанным с защитой прав потребителей в сфере потребительского кредитования», от 07.08.2009 № 01/11347-9-32 «Об осуществлении контроля (надзора) за исполнением законодательства о защите прав потребителей при оказании туристских услуг», от 19.08.2009 № 01/11921-9-32 «О применении норм КоАП при проведении административного расследования», от 30.03.2010 № 01/4556-0-32 «О применении норм КоАП при проведении административного расследования в связи со вступлением в силу Федерального закона № 380-ФЗ»;

2.2. Провести обучающие семинары для соответствующих должностных лиц Управления, в том числе территориальных отделов, обладающих полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях (в Управлениях по городу Москве и Московской области - с участием специалистов Управления защиты прав потребителей);

2.3. При рассмотрении соответствующих жалоб и обращений граждан в каждом случае разрешать вопрос о возможности возбуждения дела об административном правонарушении с проведением административного расследования, исключив практику формального подхода к оценке поводов и оснований для возбуждения дел об административных правонарушениях;

2.4. При вынесении определений о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в каждом случае разрешать вопрос о привлечении к участию в деле в качестве потерпевших соответствующих граждан;

2.5. Считать одной из приоритетных задач, направленных, в том числе, на снижение объема внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, формирование в течение 2010 года устойчивой практики систематического проведения административных расследований как при выявлении нарушений законодательства о защите прав потребителей, так и в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

2.6. В срок до 10 июля 2010 года представить данные о количестве возбужденных в первом полугодии 2010 года дел об административных правонарушениях, по которым проводилось административное расследование (в разрезе соответствующих составов административных правонарушений по нормам КоАП РФ), с указанием количества прекращенных дел об административных правонарушениях и связанных с этим причин;

2.7. В двадцатидневный срок представить с соответствующим обоснованием свои предложения по изменению форм действующей статистической отчетности в целях дифференцированного учета как количества проверок, так и количества возбужденных дел об административном правонарушении с применением процедуры административного расследования;

2.8. В рамках работы по разработке соответствующих ВЦП предусмотреть в качестве индикативного показателя показатель, характеризующий практику применения административных расследований.

3. Управлению защиты прав потребителей (Прусаков О.В.), Правовому управлению (Кулагина О.А.) продолжить обобщение соответствующей правоприменительной практики, связанной с проведением административных расследований.

Председатель коллегии

Г.Г. Онищенко

Ответственный секретарь коллегии

С.В. Белых