Протокол «Решение коллегии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека О проблемах обеспечения защиты прав потребителей в жилищной сфере»

Приложение
к протоколу заседания
коллегии
Роспотребнадзора
от 6 июня 2008 г. № 8

О проблемах обеспечения защиты
прав потребителей в жилищной сфере

Заслушав и обсудив доклад начальника Управления защиты прав потребителей О.В. Прусакова «О проблемах обеспечения защиты прав потребителей в жилищной сфере», коллегия Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека отмечает, что в условиях продолжающегося реформирования отношений в жилищной отрасли защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) определяется как одна из важнейших социально значимых функций государства. В этой связи проведение систематического и целенаправленного государственного контроля и надзора за соблюдением в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, объективно является для Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее  территориальных органов одним из приоритетных направлений деятельности.

С 1 марта 2005 года вступил в силу новый Жилищный кодекс Российской Федерации, обусловивший целый ряд изменений, связанных с нормативно-правовым регулированием отношений в жилищной сфере.

Практически лишь с 2007 года начали реализовываться положения новых Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 307, а также ряд иных нормативных правовых актов, связанных с регулированием правоотношений в сфере ЖКХ. Указанные акты ввели сложный механизм расчета и перерасчета платы за жилое помещение и коммунальные услуги, что является одним из объективных оснований повышения уровня просвещенности потребителей о своих правах в данной сфере, а также свидетельствует о необходимости тщательного анализа возникающих имущественных (возмездных) отношений в рассматриваемой области.

При этом следует учитывать, что предоставление коммунальных услуг, в большинстве имеющих публичный характер, помимо прочего  регламентировано специальным законодательством, в частности, в области энергоснабжения, а поскольку жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативная база, регулирующая правоотношения в жилищной сфере, в целом очень обширна и включает в себя также законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, контроль за соблюдением требований которых в компетенцию Роспотребнадзора не входит.

Как следствие, имеющее место отсутствие должной гармонизации и множественные коллизии между положениями гражданского, жилищного и специального законодательства, а также принятыми в их исполнение подзаконными актами, не всегда позволяет гражданам надлежащим образом использовать преференции, установленные законодательством о защите прав потребителей.

Более того, социальная архаичность некоторых положений Жилищного кодекса Российской Федерации (в части безусловной зависимости прав граждан, в том числе граждан - потребителей, от мнения коллегиальных субъектов жилищного законодательства) практически делает невозможной реализацию самозащиты права как основного принципа защиты гражданских прав. Так, например, отсутствие гражданской правосубъектности у общего собрания собственников жилых помещений в многоквартирном доме  исключает применение положений части 6 статьи 46 Жилищного кодекса Российской Федерации о праве на обжалование соответствующих коллегиальных решений, принятых таким собранием. Аналогичного рода проблемы возникают в настоящее время при фактической деятельности товариществ собственников жилья, несмотря на то, что еще в 1998 году Конституционный Cуд Российской Федерации дал надлежащую правовую оценку в части невозможности зависимости имущественных прав граждан от участия в товариществах собственников жилья как некоммерческих организаций.

Поэтому, несмотря на работу, проделываемую территориальными органами Роспотребнадзора, количество обращений с жалобами на качество жилищно-коммунальных услуг остается значительным. Более того, отмечается рост общего числа соответствующих обращений граждан с 9287 в 2005 году до 18 689 обращений в 2007 году, то есть в 2 раза.

Между тем, если в 2006 году по сравнению с 2005 годом отмечалось увеличение как числа плановых, так и числа внеплановых мероприятий по контролю - соответственно плановых с 1694 до 2486 (на 47%), внеплановых с 6666 до 10060 (на 51%), то в 2007 году отмечается значительное снижение абсолютных показателей до 983 плановых и 3827 внеплановых мероприятий по контролю в сфере ЖКХ (при сохранении примерного соотношения количества внеплановых и плановых мероприятий как 4 к 1).

На этом фоне характерным является увеличение количества выявленных нарушений, в основе которых лежит несоблюдение права потребителей на информацию (в 2007 году выявлено подобных нарушений в 2 раза больше, чем в 2006 году). При этом количество нарушений, связанных с предоставлением собственно услуг, соответственно уменьшилось вдвое.

Причиной таких изменений в структуре выявляемых нарушений, наряду с прочими, является правовая неопределенность фактически возникающих возмездных отношений в сфере ЖКХ, когда затруднительно определить субъект возможной ответственности за нарушения прав потребителей, а также определить объем обязательств хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги жителям (из-за отсутствия письменно оформленных договоров). Более того, в некоторых случаях под сомнение поставлена возможность идентификации физического лица как потребителя в контексте понятий, установленных законодательством о защите прав потребителей.

Наиболее частыми поводами для обращений граждан по-прежнему являются:

нарушение прав потребителей на своевременность, полноту и достоверность информации об услугах и об их исполнителях (не доводится в установленной форме информация о наименовании, месте нахождения и режиме работы организации или индивидуального предпринимателя, выполняющих функции управляющей организации, адреса и номера телефонов диспетчерской и аварийной служб, размеры тарифов на коммунальные услуги, надбавок к тарифам и реквизиты нормативных правовых актов, на основании которых применяются тарифы, и т.д.);

нарушение требований к качеству ЖКУ и односторонний отказ от исполнения соответствующих обязательств, связанных с тепло-, водо- и электроснабжением жилых помещений (квартир) граждан;

несоблюдение установленного порядка начисления и оплаты жилищно-коммунальных услуг, а также содержания общего имущества в многоквартирном доме;

невыполнение управляющими организациями, а также выполняющими аналогичные функции хозяйствующими субъектами обязанностей по надлежащему содержанию общего имущества в многоквартирном доме, техническому обслуживанию такого имущества и т.д.

Согласно информации, представленной территориальными органами Роспотребнадзора по результатам 2007 года, большинство поступивших обращений были рассмотрены в установленный срок и в основном  разрешались без применения административных мер. В целом за 2007 год было рассмотрено 18270 обращений по вопросам, связанным со сферой ЖКХ, из них в 12930 случаях заявителям давались соответствующие разъяснения, 1101 обращение было перенаправлено по подведомственности.

Всего в 2007 году в сфере ЖКХ было выявлено 5231 нарушение требований законодательства о защите прав потребителей (по статьям Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей).

Однако из-за трудностей с правовой квалификацией соответствующих событий (в том числе по вышеуказанным причинам) только в 10% случаев в результате рассмотрения и проверки доводов обращений по проблемам ЖКХ к юридическим и должностным лицам, допустившим нарушения требований законодательства о защите прав потребителей, стало возможным применение мер административного воздействия. В итоге в 2007 году в сфере ЖКХ по результатам рассмотрения обращений было возбуждено 1904 дела об административном правонарушении.

В то же время объективная оценка возможности применения различных форм и методов реагирования на обращения по вопросам рассматриваемого сектора потребительского рынка (с учетом обозначенных проблем системного характера) показывает эффективность гражданско-правовых методов защиты прав потребителей.

Наиболее распространенной формой такой защиты является вступление Роспотребнадзора как уполномоченного федерального органа исполнительной власти в судебный процесс между потребителем и исполнителем (продавцом) для дачи заключения по делу в целях защиты прав потребителей. Всего в 2007 году было дано 205 таких заключений в судах (споры по правоотношениям в сфере ЖКХ), что значительно превышает соответствующие показатели предыдущих двух лет (2006 год – 155 заключений, 2005 год – 34).

Также территориальными органами Роспотребнадзора (или при их участии) было подано 127 исков в защиту прав потребителей, из них 81 –непосредственно территориальными органами Роспотребнадзора в защиту неопределенного круга потребителей. Удовлетворено, в т.ч. частично, 118 исковых заявлений, из них 45 - в защиту неопределенного круга потребителей. Присуждено денежных средств в пользу потребителей - 700 706 рублей, в том числе 95 256 рублей – в счет компенсации морального вреда.

Характерно, что с точки зрения достижения положительного результата соотношение предъявленных и удовлетворенных заявлений в суд в защиту неопределенного круга потребителей заметно лучше, чем аналогичное соотношение иных случаев участия Роспотребнадзора (его территориальных органов) в судебной защите прав потребителей (56% удовлетворенных исков в защиту неопределенного круга потребителей и 36% удовлетворенных исков конкретных потребителей).

В то же время приходится констатировать, что территориальные органы Роспотребнадзора применительно к сфере предоставления гражданам жилищно-коммунальных услуг практически не использовали такой механизм гражданско-правовой защиты прав потребителей, как обращение в суд с заявлениями о ликвидации юридических лиц либо о прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей за неоднократное или грубое нарушение законных прав потребителей.

Таким образом, анализ информации, представленной территориальными органами Роспотребнадзора, свидетельствует о том, что в рассматриваемой области правоотношений уровень защиты прав потребителей в настоящее время еще не отвечает требованиям, предъявляемым гражданами к условиям проживания и качеству соответствующих услуг, что предполагает дальнейшую актуализацию для Роспотребнадзора организационно-методического обеспечения надзорной деятельности, которое, в свою очередь, будет во многом определяться состоянием и тенденциями развития нормативно-правового регулирования жилищных отношений в целом.

В результате, с учетом состоявшегося обсуждения, коллегия Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

РЕШАЕТ:

1. Принять к сведению информацию начальника Управления защиты прав потребителей Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека О.В. Прусакова о проблемах и законодательных аспектах обеспечения защиты прав потребителей в жилищной сфере.

2. Признать необходимым активизировать работу Роспотребнадзора и его территориальных органов в целях обеспечения более действенного контроля и надзора за соблюдением законодательства о защите прав потребителей в жилищной сфере, в том числе на основе усиления соответствующего взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти (Минрегион России), органами государственной  власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (в рамках  компетенции) по вопросам:

2.1. Проведения согласованных консолидированных действий, связанных с  контролем за состоянием рынка жилищно-коммунальных услуг.

2.2. Обеспечения системной защиты интересов потребителей жизнеобеспечивающих ресурсов (электроэнергии, газа, воды и т.п.).

2.3.  Гармонизации норм жилищного и гражданского законодательства, а также законодательства о защите прав потребителей с целью устранения имеющихся в настоящее время между ними правовых коллизий.

2.4. Повышения уровня соответствующей информированности и просвещенности граждан по вопросам жилищных прав.

3. Управлению защиты прав потребителей (О.В. Прусаков):

3.1. Обобщить соответствующие предложения управлений Роспотребнадзора по Воронежской, Костромской, Московской, Нижегородской, Свердловской, Тверской областям и г. Москве, направленные на совершенствование нормативно-правового регулирования отношений в сфере ЖКХ и оптимизацию деятельности территориальных органов Роспотребнадзора при осуществлении контроля и надзора за соблюдением в жилищной сфере законодательства о защите прав потребителей и санитарного законодательства.

3.2. Проанализировать предложения ГУ г. Москвы «Центр информационного обеспечения и содействия реформе в жилищно-коммунальном хозяйстве г. Москвы» и НП «Саморегулируемая организация управляющих недвижимостью»  по вопросам, связанным с регулированием деятельности управляющих организаций, и осуществлением практического сотрудничества в деле повышения правовой грамотности и просвещенности граждан в области жилищных отношений.

3.3. С учетом ведущейся в Минрегионе России во исполнение соответствующих положений Жилищного кодекса Российской Федерации разработкой порядка осуществления государственного контроля за соответствием качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства подготовить предложения Роспотребнадзора по данному вопросу для их обсуждения в рамках соответствующей межведомственной рабочей группы.

3.4. В срок до 10 июля 2008 года подготовить поручение территориальным органам Роспотребнадзора (с разработкой отчетных форм) о представлении ими для соответствующего анализа результатов правоприменительной практики в области ЖКХ за первое полугодие 2008 года.

3.5. В срок до 10 июля 2008 года подготовить проект приказа  по реализации решений данной коллегии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

4. Управлениям Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации:

4.1. В срок до 31 августа 2008 года провести анализ правоприменительной, в том числе судебной, практики в области ЖКХ за 2006-2007 г.г., включая анализ структуры соответствующих обращений граждан, и представить результаты этого анализа для обобщения в Управление защиты прав потребителей.

4.2. При рассмотрении соответствующих жалоб и обращений граждан в каждом случае проверять наличие вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности Роспотребнадзора, а также рассматривать (при необходимости) вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении с проведением административного расследования и (или) оказании потребителям необходимой помощи в защите их прав в рамках гражданского судопроизводства.

4.3. В превентивном порядке информировать потребителей через общественные приемные и сайты территориальных органов Роспотребнадзора, а также средства массовой информации о правовых аспектах законодательного регулирования отношений в жилищной сфере, связанных с выявлением и пресечением соответствующих правонарушений (в пределах компетенции Роспотребнадзора), в том числе путем размещения (публикации) вступивших в силу судебных постановлений, вынесенных по делам с  участием территориальных органов Роспотребнадзора.

4.4. В рамках укрепления на региональном уровне соответствующего сотрудничества с институтами гражданского общества обеспечивать необходимое взаимодействие по вопросам защиты прав потребителей в жилищной сфере с общественными организациями потребителей и объединениями (ассоциациями, союзами) профессиональных участников данного рынка (управляющими организациями и т.п.).

5. Федеральным центрам гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации при осуществлении деятельности по консультированию и информированию потребителей особое внимание уделять вопросам, связанным с защитой прав потребителей в жилищной сфере, а при разработке ведомственных целевых программ в области защиты прав потребителей предусмотреть внедрение в практику проведение экспертиз качества коммунальных услуг, в том числе по обращениям граждан и общественных объединений потребителей.

Руководитель,
Председатель коллегии

Г.Г. Онищенко

Ответственный секретарь коллегии

С.В. Белых